Rekordjahr für Versammlungen in Frankfurt

Von
Katja Heßberger
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Symbolbild Polizeieinsatz Demontration (Symbolfoto: Mike Powell auf Unsplash)

Deutlich mehr Demonstrationen und Kundgebungen im Jahr 2025

Frankfurt am Main verzeichnet für das Jahr 2025 einen historischen Höchststand bei angezeigten Versammlungen. Insgesamt gingen bei der Versammlungsbehörde im Ordnungsamt 2904 Anzeigen für Demonstrationszüge, Kundgebungen und Mahnwachen ein. Damit wurde nicht nur das Vorjahresniveau um knapp 27 Prozent überschritten, sondern die Zahl der Versammlungen hat sich innerhalb von fünf Jahren nahezu verdoppelt.


Ein Blick auf die langfristige Entwicklung verdeutlicht die Dimension dieses Anstiegs: Während im Jahr 2020 noch 1467 Versammlungen angezeigt wurden, waren es 2025 bereits 2904, ein Plus von rund 98 Prozent. Im Vergleich zu früheren Jahrzehnten fällt der Zuwachs noch deutlicher aus. Im Jahr 2010 wurden 873 Versammlungen angezeigt, im Jahr 2000 lediglich 258. Damit entspricht die Steigerung gegenüber 2010 rund 233 Prozent und gegenüber dem Jahr 2000 sogar mehr als 1000 Prozent.

Von den im Jahr 2025 angezeigten Versammlungen wurden 2491 tatsächlich durchgeführt, und damit die zweitmeisten nach 2023 – 2515 durchgeführte Versammlungen. Bezogen auf die Einwohnerzahl nimmt Frankfurt damit im bundesweiten Vergleich eine Spitzenposition ein.

Versammlungen in Frankfurt von 2020 bis 2025

2025:
• 2904 angemeldete Versammlungen
• 2491 durchgeführte Versammlungen
• 676 Auflagenverfügungen
• 2 Auflagenverfügungen mit Teilverbot
• 3 Verbotsverfügungen
2024:
• 2295 angemeldete Versammlungen
• 2071 durchgeführte Versammlungen
• 451 Auflagenverfügungen
• 1 Auflagenverfügung mit Teilverbot
• 1 Verbotsverfügung
2023:
• 2828 angemeldete Versammlungen
• 2515 durchgeführte Versammlungen
• 526 Auflagenverfügungen
• 1 Auflagenverfügung mit Teilverbot
• 9 Verbotsverfügungen
2022:
• 2281 angemeldete Versammlungen
• 2214 durchgeführte Versammlungen
• 366 Auflagenverfügungen
• 0 Auflagenverfügung mit Teilverbot
• 0 Verbotsverfügungen
2021:
• 1746 angemeldete Versammlungen
• 1601 durchgeführte Versammlungen
• 123 Auflagenverfügungen
• 1 Auflagenverfügung mit Teilverbot
• 3 Verbotsverfügungen
2020:
• 1467 angemeldete Versammlungen
• 1206 durchgeführte Versammlungen
• 37 Auflagenverfügungen
• 1 Auflagenverfügung mit Teilverbot
• 3 Verbotsverfügungen

Vielfältige Themen prägen das Versammlungsgeschehen

Das thematische Spektrum der Versammlungen war auch im Jahr 2025 ausgesprochen breit und spiegelt lokale Herausforderungen sowie nationale und internationale Entwicklungen wider. Im Fokus standen unter anderem Frankfurter Themen wie die Verkehrs- oder Wohnsituation. Daneben mobilisierten bundes- und weltpolitische Themen zahlreiche Menschen, etwa Proteste gegen die Kürzung sozialer Leistungen, gegen Rassismus und Gewalt, für Demokratie und Religionsfreiheit, zur Wiedereinführung der Wehrpflicht sowie zu internationalen Konflikten wie dem Krieg in der Ukraine, der Lage im Iran und dem Nahost-Konflikt zwischen Israel und Palästina.

Insgesamt zeigt sich, dass die Zahl der Versammlungen in Frankfurt seit rund drei Jahrzehnten kontinuierlich steigt, und zwar von 258 Anzeigen im Jahr 2000 über 539 im Jahr 2005 und 1611 im Jahr 2015 bis hin zum jetzigen Allzeithoch im Jahr 2025.

Hohe Anforderungen an die Versammlungsbehörde

Mit der steigenden Zahl von Versammlungen wuchs auch der Arbeitsaufwand für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Versammlungsbehörde im Ordnungsamt erheblich. Die Aufgabe der aktuell fünf Bediensteten ist es, die Ausübung der verfassungsrechtlich garantierten Versammlungsfreiheit zu ermöglichen und zugleich die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten.

Entgegen einer weit verbreiteten Annahme bedürfen Versammlungen keiner behördlichen Genehmigung, sondern müssen lediglich angezeigt werden. Die Versammlungsbehörde sorgt unter anderem dafür, dass zeitgleich stattfindende Veranstaltungen einander nicht beeinträchtigen und das Stadtgebiet nicht vollständig blockiert wird. Zu diesem Zweck werden in vielen, meist größeren oder thematisch brisanten Versammlungen im Vorfeld sogenannte Kooperationsgespräche mit den Anmeldenden sowie der Polizei geführt. Die Polizei begleitet die Versammlungen vor Ort und liefert wichtige Lageeinschätzungen, die in die Entscheidungen der Versammlungsbehörde einfließen.

Deutlich mehr Auflagenverfügungen

Die zunehmende Komplexität vieler Versammlungen zeigt sich auch in der Entwicklung der Auflagenverfügungen. Während im Jahr 2020 lediglich 37 entsprechende Verfügungen erlassen wurden, häufig im Zusammenhang mit den seinerzeitigen Corona-Schutzmaßnahmen, stieg deren Zahl bis 2025 auf 676 an. Besonders häufig waren im vergangenen Jahr Auflagen erforderlich, die sich auf das Verbot bestimmter Flaggen, Symbole oder Parolen im Zusammenhang mit dem Israel-Palästina-Konflikt bezogen.

Versammlungsverbote bleiben die Ausnahme

Versammlungsverbote stellen als Ultima Ratio stets das letzte Mittel dar und kommen nur dann in Betracht, wenn schwerwiegende Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu erwarten sind, die nicht durch konkrete Auflagen abgewendet werden können. Im Jahr 2025 erließ die Frankfurter Versammlungsbehörde drei vollständige Verbotsverfügungen sowie zwei Auflagenverfügungen mit Teilverboten. Auch diese Entscheidungen betrafen Versammlungen im Kontext des Nahost-Konflikts.

Teilverbote können beispielsweise die Verlegung eines Veranstaltungsortes gegen den Willen des Anmeldenden umfassen. Aufgrund der Erheblichkeit des Grundrechtseingriffs unterliegen solche Entscheidungen besonders strengen rechtlichen Anforderungen, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. In der Regel werden Verbotsverfügungen gerichtlich überprüft.

Rechtsgutachten bestätigt rechtmäßiges Vorgehen der Frankfurter Versammlungsbehörde beim System Change Camp 2025

Ein externes, 66 Seiten umfassendes Rechtsgutachten kommt zu dem klaren Ergebnis, dass die Frankfurter Versammlungsbehörde im Umgang mit dem System Change Camp im August 2025 rechtlich korrekt gehandelt hat. Weder ein Verbot noch eine Verlegung des Camps aus dem Grüneburgpark waren rechtlich zulässig gewesen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund von Natur-, Umwelt-, Landschafts- und Denkmalschutzbelangen sowie der mit dem Camp verbundenen Einschränkungen für die Allgemeinheit.

Das vom Ordnungsamt beauftragte Gutachten des bundesweit anerkannten Versammlungsrechtlers Prof. Norbert Ullrich stellt klar, dass mehrtägige Protestcamps mit Zeltstrukturen nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung grundsätzlich als Versammlungen im Sinne von Art. 8 Grundgesetz anzusehen sind. Dies gilt ausdrücklich auch dann, wenn sie – wie das System Change Camp – in öffentlichen Parkanlagen stattfinden. Zum Schutz der Versammlungsfreiheit gehören dabei nicht nur Kundgebungen und Workshops, sondern auch die hierfür notwendige versammlungsbezogene Infrastruktur wie Zelte, Verpflegungs- und Sanitäreinrichtungen.

Für den konkreten Fall bedeutet dies, dass das System Change Camp im Grüneburgpark insgesamt als Versammlung geschützt war. Die Nutzung der Parkfläche, einschließlich des Aufbaus eines Zeltlagers, durfte daher nicht allein mit dem Hinweis auf mögliche Beeinträchtigungen von Grünflächen, Bäumen oder des Denkmalschutzes untersagt werden. Prof. Ullrich macht deutlich, dass Einschränkungen der Versammlungsfreiheit nur dann zulässig sind, wenn eine konkrete und unmittelbare Gefahr für geschützte Rechtsgüter nachweisbar ist. Pauschale Annahmen oder abstrakte Befürchtungen reichen hierfür nicht aus. Unmittelbare und konkret benennbare Gefahren lagen beim System Change Camp nicht vor.

Beeinträchtigungen verfassungsrechtlich grundsätzlich hinzunehmen

Auch die zahlreichen Bürgerbeschwerden, wie etwa gegen die eingeschränkte Parknutzbarkeit, die Einzäunungen oder die temporären Spielplatzsperrungen, rechtfertigen nach gutachterlichen Feststellungen keine weitergehenden versammlungsrechtlichen Maßnahmen. Solche Beeinträchtigungen seien verfassungsrechtlich grundsätzlich hinzunehmen, solange sie die Schwelle der Unzumutbarkeit nicht überschreiten. Diese Schwelle sah das Ordnungsamt weder zum Zeitpunkt der Anzeige noch im Laufe der Versammlung selbst als erreicht an. Diese Einschätzung bestätigte das Gutachten ausdrücklich.

Gleiches gilt für vereinzelte Vorfälle während des Camps, darunter verbale Auseinandersetzungen und eine Farbbeutelattacke im Zusammenhang mit extern an das Camp herangetretenen Menschen zum Themenkomplex Israel/Palästina. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verliert eine Versammlung ihren Grundrechtsschutz erst dann, wenn sie insgesamt durch Gewalttätigkeiten geprägt ist. Diese Voraussetzungen lagen beim System Change Camp ersichtlich nicht vor. Ein Einschreiten, bis hin zur Auflösung der Versammlung, war daher rechtlich nicht möglich.

Schließlich stellt Prof. Ullrich klar, dass auch die Kosten für von der Stadt angeordnete Schutzmaßnahmen, wie etwa das Aufstellen von Schutzzäunen, nicht dem Veranstalter der Versammlung auferlegt werden dürfen.

Aus Sicht des Ordnungsamtes bestätigt das Gutachten damit umfassend die eigene rechtliche Bewertung, indem die erlassene Auflagenverfügung einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen dem Schutz des Grüneburgparks und der verfassungsrechtlich garantierten Versammlungsfreiheit darstellt.

Holger Habich, Leiter des Ordnungsamtes, erklärt: „Das Gutachten zeigt deutlich, dass unser Vorgehen beim System Change Camp rechtlich richtig war. Trotz massiver Kritik gab es keine Grundlage für ein Verbot oder eine Verlegung der Versammlung. Die Ausführungen von Prof. Dr. Ullrich bestätigen, dass wir den Ausgleich zwischen Versammlungsfreiheit und dem Schutz von Sicherheit und Ordnung sowie der Grünanlage selbst verantwortungsvoll und rechtkonform vorgenommen haben. Das bestärkt uns auch für den Umgang mit künftigen Versammlungen dieser Art.“

Prof. Ullrich lehrt öffentliches Recht an der Hochschule für Polizei und Verwaltung Nordrhein-Westfalen sowie an der Universität Göttingen und ist ein bundesweit anerkannter Experte im Versammlungsrecht. Er ist Herausgeber und Mitautor mehrerer Standardwerke zum Versammlungsrecht und Autor zahlreicher wissenschaftlicher Beiträge auf diesem Rechtsgebiet.

(Text: PM Stadt Frankfurt)